La peur des réfugiés ne peut pas être une politique

            « 1 million de chômeurs, c’est 1 million d’immigrés de trop ! La France et les Français d’abord ! », pouvait-on lire sur une célèbre affiche du Front national lors des législatives de 1978. Alors même que la « crise des réfugiés » qu’évoquent les media contemporains n’est pas totalement analogue à la situation de la France de la fin des Trente Glorieuses, les reproches adressés aux réfugiés, et plus généralement aux migrants, ont peu changé : ils prendraient le travail des nationaux, accroîtraient le sentiment d’insécurité chez ceux-ci et abuseraient de la bienveillance de l’État-providence. Frayant son chemin dans cette forêt de mythes et de fantasmes, l’économiste essaie de cerner les effets de l’afflux de réfugiés sur l’activité économique et les finances publiques des pays qui y font face, à court terme comme à long terme.

Quelle crise migratoire ? Un problème ancien, une crise nouvelle 

La crise migratoire actuelle se caractérise par une hausse importante du nombre de migrants arrivant en Europe. Parmi eux, on compte des milliers de réfugiés. Selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), un migrant économique quitte son pays de lui-même afin d’obtenir de meilleures conditions de vie, alors qu’un réfugié est chassé de son pays par la guerre, un conflit ou une persécution. Si le débat sémantique permettant de caractériser les individus matérialisant ces flux migratoires n’est pas clos, il reste que la situation actuelle est celle d’une augmentation des migrations à destination de l’Europe au cours des années 2010. Il y a ainsi eu 626 000 demandeurs d’asile dans l’Union européenne en 2014, soit une hausse de près de 45 % par rapport à 2013. L’Allemagne a d’ailleurs accueilli plus d’1,1 million de réfugiés en 2015. À ces statistiques s’ajoutent les spectacles d’horreur que relaient les media : pendant le seul mois d’avril 2015, ce sont 1200 personnes qui se sont noyées en Méditerranée.

Si les sociétés occidentales ont été confrontées à plusieurs reprises à des phénomènes migratoires plus ou moins intenses (exode de Mariel, fin de la guerre d’Algérie, phénomène des boat people, conséquences de la guerre en ex-Yougoslavie, etc.), la crise actuelle est nouvelle à plusieurs égards, comme le soulignent les économistes Dustmann et alii (2016). C’est d’abord une crise dont la gestion dépasse la mainmise des États occidentaux : elle articule une multiplicité d’acteurs et intérêts géopolitiques divergents. C’est aussi une crise migratoire qui a pour toile de fond une situation de pessimisme économique et de montée des populismes. C’est enfin une crise dont les principaux concernés – les migrants – sont perçus comme distincts culturellement des Européens, notamment en raison de leurs origines (le Moyen-Orient, dont la Syrie et l’Afghanistan, et l’Afrique essentiellement) ou de leurs croyances. On peut également ajouter le fait que le manque d’informations est immense au sujet du nombre et des caractéristiques des migrants, la Turquie refusant notamment toute intervention du HCR sur son territoire.

Il faut ensuite considérer que les réfugiés ne sont pas tous les mêmes. Un tiers des demandeurs d’asile en Europe venait d’Irak, de Syrie ou d’Afghanistan en 2014 ; ils sont 50 % en 2016. Dans l’ordre des pays et régions d’origine, on retrouve ensuite les Balkans, le Pakistan, l’Érythrée, le Nigeria, l’Iran et l’Ukraine. Ils ne sont pas tous des individus précaires peu qualifiés : par exemple, les Syriens sont en moyenne plus qualifiés et maîtrisent mieux les nouvelles technologies que la moyenne des migrants selon l’OCDE. En juin 2016, le principal pays d’accueil des réfugiés syriens, largement devant les autres, était la Turquie. Le premier pays de l’Union européenne était l’Allemagne.

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Quelle intégration au marché du travail ?

La distinction entre migrants économiques et réfugiés – inlassablement débattue et souvent présentée comme socialement et politiquement construite – est l’un des prismes essentiels permettant d’appréhender l’impact économique, notamment en termes d’emploi, de la crise migratoire dans les États européens. En grossissant le trait, il semble que les migrations économiques sont le résultat de ce que nombre d’économistes nomment une « relation choisie » : l’État européen à la recherche de main-d’œuvre trouve dans des pays en voie en développement des individus qui veulent améliorer leurs conditions de vie : la migration serait alors plus ou moins consentie par les deux parties.

En revanche, un tel choix liminaire est impossible lorsqu’il s’agit des réfugiés : ceux-ci fuyant leur pays, ils espèrent bénéficier du droit d’asile en vertu de la Convention de Genève sur le statut des réfugiés (1951), sans que leur arrivée n’ait été pour ainsi dire voulue ou prévue par les pouvoirs publics, d’où les accusations récurrentes du poids non désiré des réfugiés dans le budget des États européens. On reproche ainsi aux réfugiés leur fort taux de chômage : en 2008 par exemple, selon l’Enquête sur les forces de travail d’Eurostat, toutes choses égales par ailleurs, les réfugiés avaient une probabilité d’être en emploi plus faible de 18,3 points de pourcentage que celle des nationaux. Les économistes indiquent eux-mêmes leur position parfois critique face à l’employabilité des réfugiés : en février 2016, un sondage effectué auprès de 220 économistes allemands montre que 40 % d’entre eux considèrent que l’arrivée des immigrés (et parmi eux les réfugiés) constitue plutôt un inconvénient pour l’Allemagne et seulement 23 % un avantage, essentiellement en raison de leurs faibles qualifications.

Mais comme l’indiquent les auteurs Dustmann et alii (2016), les pouvoirs publics sont confrontés à un dilemme : doivent-ils accorder aux réfugiés le statut de réfugié selon la Convention de Genève, et donc en général un permis de résidence permanent, ou seulement une aide humanitaire en attendant que le conflit de leur pays d’origine n’arrive à son terme (dans ce cas, en France, en vertu de la circulaire Cresson de 1991, les demandeurs d’asile n’ont pas le droit de travailler) ? Pour arbitrer entre ces deux solutions, il faudrait que les États européens puissent estimer la durée du conflit qui a fait fuir ces réfugiés, ce qui est relativement difficile aujourd’hui, notamment en ce qui concerne la crise syrienne.

C’est pourquoi la faible intégration des réfugiés au marché du travail de chaque État européen d’accueil s’explique par deux raisons principales : la longueur du temps d’attente avant d’obtenir le droit d’asile et l’indécision des États européens quant à la durée potentielle de séjour des réfugiés. Or l’économie considère en général qu’une intégration réussie au marché du travail dépend du capital humain dont disposent les individus, c’est-à-dire l’ensemble des savoirs et savoir-faire qu’un individu acquiert et qui sont plus ou moins valorisables sur le marché du travail. Parmi les composantes du capital humain, on peut citer la maîtrise de la langue du pays d’accueil.

Or plus le temps d’attente s’allonge et plus l’incertitude s’accroît au sujet de la durée de la présence dans le pays d’accueil, plus les réfugiés sont réticents à acquérir ce capital humain, pourtant essentiel à l’insertion professionnelle. Par exemple, en mars 2017, la région Île-de-France a adopté la clause « Molière », qui impose l’usage de la langue française sur les chantiers. De même, l’Allemagne propose à tous ceux qui le désirent un programme de certifications de compétences de deux à trois ans, mais peu de réfugiés sont disposés à y participer, dans la mesure où ils ne sont pas certains de rester en Allemagne plus tard, sachant que ledit programme n’aura que peu d’intérêt s’ils rentrent rapidement dans leur pays.

La longueur de l’attente et l’incertitude sur la durée du séjour diminuent donc le potentiel économique des réfugiés et leur employabilité. Adda et alii (2016) concluent que, quand la situation qu’ont fuie les réfugiés a peu de chances de trouver une solution rapidement, la condition d’une meilleure insertion professionnelle des réfugiés est l’octroi rapide d’un permis de résidence par les États européens.

Outre la question de la durée d’attente du permis de résidence, celle de la localisation des réfugiés est essentielle : la plupart des réfugiés se regroupent dans des centres urbains où la proportion d’immigrés, venant notamment des mêmes pays qu’eux, est déjà élevée, mais est-ce la meilleure solution ? La théorie économique souligne que la localisation des réfugiés doit avoir lieu là où le coût de leur accueil est le plus faible et où leurs chances d’intégration au marché du travail sont les plus élevées, ce qui est le cas dans les zones urbaines peuplées d’individus de la même origine (Damm, 2009). Dustmann et alii (2016) y ajoutent la question des coûts politiques, qui sont plus faibles dans les zones urbaines que dans les zones rurales : une hausse des réfugiés accroît les voix accordées aux partis d’extrême-droite lorsqu’elle a lieu dans la campagne, mais n’a pas d’effet en ville.

Pourtant, de tels résultats semblent indiquer que certaines régions recevront beaucoup plus de réfugiés que d’autres, ce qui peut accroître le poids de ceux-ci dans le budget des collectivités locales qui doivent les accueillir, d’où la volonté de certains pouvoirs publics de mieux les répartir sur le territoire : « Il faut une meilleure répartition [des réfugiés] sur l’ensemble du territoire national », scandait Emmanuelle Cosse en septembre 2016, à l’époque ministre du Logement. On peut toutefois noter qu’au-delà de la distinction ville/campagne, Paris/province, les réfugiés choisissent des États où ils ont le moins de chance d’être au chômage, et non nécessairement là où le système de protection sociale est le plus généreux : Allemagne, Suède, Norvège.

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À défaut de considérer la potentielle employabilité des réfugiés, on peut aussi mettre en doute l’un des mythes récurrents qui entourent les phénomènes migratoires, relayés notamment par les partis d’extrême-droite : les réfugiés voleraient le métier des nationaux, notamment les moins qualifiés et les plus précaires. La science économique se situe en général en porte-à-faux par rapport à ce mythe.

En 1990, D. Card avait étudié l’impact de l’arrivée de migrants cubains en Floride lors de l’exode de Mariel (1980) : le chômage à Miami des nationaux était plus faible après l’exode de Mariel qu’avant cet événement ; il était plus faible que dans toutes les autres villes-témoins. De même, le chômage des migrants cubains arrivés à Miami était plus faible que celui des migrants présents dans d’autres villes. Cette étude souligne bien l’intérêt du raisonnement en équilibre général : les migrants ne sont pas que des individus qui offrent leur force de travail sur le marché du travail ; ils sont aussi des consommateurs, voire des producteurs, ils sont souvent jeunes dans des pays vieillissants, etc. Leur arrivée a ainsi permis de dynamiser l’économie floridienne, ce qui a entraîné une baisse du chômage.

D’autres études ont pu montrer qu’en effet, l’arrivée de migrants dans les pays développés pouvait baisser le salaire perçu dans les secteurs les moins valorisés, mais cette baisse est très limitée, a fortiori lorsqu’il y a dans ces pays un salaire minimum. De nombreux économistes appellent ainsi à l’instauration d’un salaire minimum européen, pour limiter les diminutions de salaires liées aux flux migratoires. Enfin, l’afflux des migrants et des réfugiés peut même être favorable aux nationaux occupant des emplois peu valorisés. Les économistes Foged et Peri (2015) ont ainsi étudié la trajectoire de migrants au Danemark de 1991 à 2008 et ils ont remarqué qu’en effet, les migrants avaient tendance à chasser les nationaux des métiers les moins valorisés. Mais lesdits nationaux ne s’en remettaient pas aux aides sociales pour subvenir à leurs besoins : ils réussissaient en fait à occuper des postes plus valorisés ! Les fantasmes de l’extrême-droite s’effondrent…

Un poids pour les finances publiques ou une chance ?

Alors que d’aucuns condamnent la profusion des mesures de rigueur, voire d’austérité en Europe – le président Obama confiant par exemple que « les mesures d’austérité ont ralenti l’Europe » en octobre 2016 – l’afflux massif de réfugiés pourrait sembler apporter un coup fatal aux finances publiques européennes déjà menacées, au moins pour la France, par ce que P. Rosanvallon nommait « la crise de l’État-providence » (1981).

À court terme, l’accueil des réfugiés se révèle en effet très coûteux. Dans un entretien consacré au journal Le Figaro en 2015, l’économiste français C. Wyplosz écrit ainsi : « les immigrants coûtent cher au début. Il faut les loger, scolariser les enfants, construire des logements, augmenter les moyens de transport, etc. […] cela signifie plus de dépenses aujourd’hui ». En 2016, ce sont 0,2 % du PIB des pays de l’Union européenne qui y ont été consacrés selon le FMI. En France, seulement 0,06 % du PIB ont concerné l’accueil des migrants, contre 1 % pour la Suède par exemple. De même, selon l’OCDE, les réfugiés sont en moyenne 1,4 fois plus nombreux à percevoir les allocations (logement, chômage et familiales).

À long terme en revanche, les résultats des évaluations des économistes sont plus optimistes : « [l’accueil des réfugiés] est un investissement très rentable à terme », écrit C. Wyplosz. Les réfugiés, s’ils obtiennent le permis de résidence, finissent par rapporter plus à l’État qu’ils n’en demandent : une fois intégrés au marché du travail, les réfugiés devraient augmenter le PIB annuel des États de l’Union européenne de 0,1 % ; une hausse de 0,3 % du PIB est prévue en Allemagne, selon le même rapport du FMI. Dans des pays connaissant un vieillissement démographique et une fécondité en déclin, comme l’Allemagne, les réfugiés peuvent constituer une aubaine à terme selon Adda et alii (2016). Jean-Christophe Dumont, chercheur à l’OCDE, écrit ainsi à propos des réfugiés : « Ces personnes sont de futurs travailleurs et contribuables, au-delà du coût budgétaire immédiat qu’il n’est pas question de nier ». Il exhorte ainsi les pouvoirs publics à accélérer l’insertion professionnelle des réfugiés.

Faut-il vendre les réfugiés ? Les avantages de la coopération européenne

Dès lors, comment rendre optimales les capacités d’accueil des réfugiés en Europe, au moindre coût et en fonction des contraintes et ambitions des États européens ? Comme l’ont souligné les économistes Fernández-Huerta Morega et Rapoport en 2014, la coopération entre les États européens rend possible l’allocation d’un nombre donné de réfugiés au moindre coût, tout en s’assurant que le poids représenté par leur accueil est partagé par tous ces États. À l’instar de R. Coase qui élaborait un marché des quotas d’émission de dioxyde de carbone, les auteurs établissent, comme ils l’indiquent dans le résumé introductif de leur article, « un marché de quotas échangeables de réfugiés et demandeurs d’asiles couplé à un mécanisme d’appariement entre les préférences des migrants et pays d’accueil, à l’échelle européenne ». Une précision est de rigueur : ce sont des droits d’admission des réfugiés qui s’échangent, et non les réfugiés eux-mêmes. Ces droits sont définis en amont, avant que les réfugiés ne soient arrivés en Europe. Il ne s’agit bien sûr donc pas d’une marchandisation de leur personne : ce ne sont pas les réfugiés que l’on vend.

Pour cela, l’ensemble des États européens doit connaître le nombre total de migrants qu’ils sont prêts à accueillir. Un quota de migrants est accordé à chaque État membre du dispositif. Mais la situation n’est pas fixe : les États peuvent échanger les quotas entre eux ! Ainsi, un État A peut se montrer plus solidaire et accepter de recevoir plus de migrants ; un autre État B lui paye donc une somme (équivalente au prix du quota) pour que l’État A accueille ce migrant supplémentaire ; l’État B accueillera par conséquent un migrant en moins. Le prix des quotas permet alors la coordination des États, qui arbitrent entre l’accueil des migrants sur leur territoire et le financement de cet accueil par un autre État.

L’autre dimension du modèle est celle de l’appariement entre les préférences des pays d’accueil et celles des migrants. Les uns déclarent quels types de migrants ils veulent accueillir, les autres ordonnent les pays où ils veulent être accueillis en priorité. Cela pose bien sûr le problème de l’information des agents : les migrants ne connaissent pas parfaitement les conditions d’accueil des États européens et leurs choix peuvent ne pas être totalement objectifs. Mais comme l’indique H. Rapoport dans une entrevue réalisée à l’École d’économie de Paris en octobre 2015, il reste que certains États peuvent ne pas être listés dans les préférences des migrants ; ils auraient alors des quotas non pourvus. Dans ce cas, le modèle propose que ces États payent une sanction, égale au nombre de quotas non pourvus multipliés par le prix des quotas sur le marché ; il s’agit alors d’une incitation à améliorer ses conditions d’accueil des migrants, pour que ceux-ci choisissent ces États en tête de leur ordre de priorités.

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Lorsque Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, a présenté le fameux « plan Juncker », approuvé par le Parlement européen en septembre 2015, visant à mieux répartir l’accueil de 160 000 réfugiés déjà présents sur le sol européen, à travers un système de quotas, Fernández-Huerta Morega et Rapoport ont ainsi critiqué l’absence de prise en compte des préférences des migrants au sujet de leur pays d’accueil, principal déterminant de leur intégration réussie au marché du travail. De même, la répartition des quotas de réfugiés envisagée n’était pas totalement efficace selon les économistes : les sanctions monétaires en cas de non accueil du nombre prédéfini de réfugiés étaient trop faibles. Aujourd’hui, le plan Juncker est resté lettre morte à de nombreux égards. Confronté à la montée des populismes, aux incertitudes des États membres sur les coûts réels de l’accueil des réfugiés, à leur volonté de prendre le temps d’identifier les djihadistes potentiels parmi les réfugiés, Juncker n’a que très peu évoqué la question des réfugiés lors de son discours au Parlement européen pour relancer l’Union le 1er mars 2017 qui lançait son fameux « Livre blanc ».

Perspectives : pourquoi de telles réticences à accueillir les réfugiés ?

« Les hommes d’action qui se croient parfaitement affranchis des influences doctrinales sont d’ordinaire les esclaves de quelque économiste passé », écrivait Keynes en 1936, mettant en exergue la difficile adoption par les pouvoirs publics des mesures préconisées par la science économique. Si Keynes était sans doute trop idéaliste, dans le cas des réfugiés, pourquoi y a-t-il alors une telle réticence à les accueillir et à mettre en place les conditions optimales de leur accueil, alors que l’écrasante majorité des travaux économiques y est favorable ?

L’Europe a peur, pourrait-on écrire en pastichant le présentateur du JT de TF1, R. Gicquel, en février 1976 dans une phrase célèbre, souvent interprétée à tort comme révélatrice du climat anxiogène qui parcourait la France. La situation actuelle en France, même si l’histoire ne se répète jamais, semble rassembler les éléments qui se sont toujours teintés de xénophobie, notamment à la fin du XIXe siècle et dans les années 1930  : situation économique morose, résurgence de populismes qui offrent un espoir illusoire aux plus précaires, réflexes identitaires, aujourd’hui peur de la mondialisation ressentie comme « sauvage ». Surtout, les attentats récents accroissent le ressentiment envers les populations immigrées, notamment musulmanes, même si la plupart de ces attaques ont été réalisées par des citoyens des États européens.

En Europe de l’Est par ailleurs, selon la chercheuse en science politique E. Lhomel, « ces populations sont restées dans un enfermement d’ordre idéologique et psychologique hérité de la période communiste » : elles vivaient auparavant en vase clos, sans réel contact avec des individus culturellement différents issus d’Afrique ou du Moyen-Orient, ce qui accroît les réflexes identitaires actuels et les craintes suscitées par d’éventuelles menaces pour la cohésion sociale. De même, ces États ne font partie de l’Union européenne que depuis très récemment – en 2004 pour l’essentiel de ces pays – ce qui laisse penser qu’ils n’ont pas encore développé les réflexes fondés sur la solidarité européenne, même si cet argument est à relativiser dans la mesure où le Danemark et la Suède, en général plutôt réticents à mettre en œuvre les politiques communes, offrent de relativement bonnes conditions d’accueil aux migrants. Il reste que, comme le souligne un professeur de l’université de Vilnius en Lituanie, K. Girnius en 2015, « cette peur est exagérée ». La montée de l’extrême-droite, notamment en Hongrie, ne semble pas y apporter de solution.

C’est pourquoi, alors même que l’Union européenne est la « mieux armée pour protéger sur une base légale commune les personnes ayant besoin d’une protection internationale se présentant à ses frontières », selon la juriste M. Tissier-Raffin, elle se montre incapable de donner naissance au mode d’accueil le plus efficace et le plus équitable des réfugiés qui se présentent à ses portes. La juriste identifie alors trois blocages juridiques essentiels : les divergences dans l’octroi d’un statut de protection entre les États de l’Union, l’absence de système de répartition équitable et solidaire des demandes d’asile et l’absence de voie d’entrée légale pour les personnes ayant besoin de protection, à l’origine des drames humains notamment méditerranées.

Malgré les avantages économiques que semble manifester l’afflux des réfugiés en Europe, malgré les solutions qu’apportent les économistes aux dysfonctionnements dans l’accueil qui leur est accordé, les politiques menées par les États européens sont donc confrontées à de nombreux écueils, le premier étant celui de l’opinion des citoyens dans certains pays : en France, en octobre 2015, selon un sondage de l’Ifop, 63 % des Français estiment que la France compte déjà beaucoup d’étrangers ou de personnes d’origine étrangère et qu’accueillir des immigrés supplémentaires n’est pas possible. Pourtant, comme le titrait déjà le quotidien Les Échos le 25 juillet 2016, « Crise migratoire : l’Europe ne peut plus fermer les yeux. »

Olivier Lenoir (L3 d’économie), pour Economens

Sources: 

« Les migrants peuvent-ils être une chance pour l’économie ? », Le Figaro, entretien avec C. Wyplosz (08/09/2015)

« Jean Christophe Dumont (OCDE) : ‘‘L’immigration n’augmente pas le chômage’’ », franceinfo, 22/09/2015

« Réfugiés syriens : pourquoi cet afflux soudain vers l’Union européenne ? », France 24, 08/09/2015

« L’arrivée des migrants, une chance pour l’économie française ? », La Croix, 27/09/2015

« L’Europe a les moyens d’accueillir les réfugiés », Alternatives économiques, 01/02/2017

« Comment les migrations impactent l’économie », Le Figaro, 18/02/2016

« On the economics and politics of refugee migration », IZA, C. Dustmann et alii, 09/2016

Refugee economies, Rethinking Popular Assumptions, A. Betts et alii, 06/2014

« For good or ill. The economic impact of refugees », The Economist 23/01/2016

« Pour une réponse européenne efficace et équitable à la crise des réfugiés », H. Rapoport, site de l’École d’Économie de Paris, 10/2015

« Tradable Refugee-Admission Quotas and EU Asylum Policy », J. Fernández-Huerta Morega et H. Rapoport, IZA, 11/2014

« Répartition des réfugiés : le plan Juncker prend l’eau », Le Quotidien, 09/02/2016

« Pourquoi les pays de l’Est sont-ils aussi réticents à accueillir les réfugiés ? », Le Point, 01/09/2015

« En France, l’opinion réticente à l’accueil des réfugiés », La Dépêche, 28/10/2015

« Crise européenne de l’asile : l’Europe n’est pas à la hauteur de ses ambitions », Marion Tissier-Raffin

 

 

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2 réflexions sur “La peur des réfugiés ne peut pas être une politique

  1. Je pense que la proposition de Fernandez-Huerta Morega et Rapoport une bonne idée, à la condition de la changer légèrement pour allouer les fonds en fonction du nombre de places disponibles, plutôt que du nombre de réfugiés dans le pays. En effet, il faut s’assurer que chaque pays accueille les réfugiés dignement (on vérifierait alors que des conditions d’hébergement et des droits définis préalablement sont respectés — droit au travail et à des cours de langue, par exemple), en même temps qu’il ne faut pas risquer de pénaliser des pays prêts à accueillir des réfugiés sans parvenir à les attirer. La certification qu’une vie décente leur est offerte à leur arrivée est en outre la meilleure façon de les attirer.

    Par ailleurs, une piste à creuser serait d’attribuer l’accueil des migrants aux communes plutôt qu’aux États. En effet, les résultats de sondages* montrent que le Français typique (ie. médian) ne souhaite pas que la France accueille plus de réfugiés… alors que 56% des Français sont prêts à accueillir des migrants dans leur commune, et un dixième sont même prêts à en accueillir personnellement. En outre, 58% seraient d’accord pour que les quotas de migrants soient fixés par les communes, ce qui permettrait sans doute d’accueillir plus de migrants (dans les communes ouvertes) avec l’accord de la population.

    * http://adrien-fabre.com/sondage/resultats.php#k

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